Comitê Gestor: ápice do federalismo

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Professor da FGV, fundador do CCiF e do NEF/FGV e coautor intelectual da PEC 45/2019

A Federação é a mais antiga cláusula pétrea do Brasil. Antes do voto, antes da separação dos Poderes, foi a forma federativa que o constituinte de 1891 blindou contra o Congresso. A escolha não foi acaso. Nasceu frágil, e a petrificação foi a certidão que reconheceu essa fragilidade.

A Carta de 1824 não conheceu Federação. Impôs monarquia unitária, província sem autonomia, poder concentrado no centro imperial. Raymundo Faoro chamaria esse padrão de patrimonialismo: o centro retém as bases tributárias, os governos locais recebem encargos.

Em 1889, República e Federação nasceram gêmeas. O Decreto nº 1 as proclamou juntas; a Constituição de 1891 as blindou juntas, vedando ao Congresso deliberar sobre a forma republicano-federativa. Federação que nasce do centro, por devolução, pode ser reabsorvida pelo centro. Foi o que aconteceu.

Em 1937, a Federação desapareceu da Carta e desapareceu da vida: governadores substituídos por interventores, bandeiras estaduais queimadas em praça pública. Em 1946, a Federação voltou ao papel, com a inovação de Aliomar Baleeiro: normas gerais editadas pela União para harmonizar a diversidade dos entes.

Em 1967 e 1969, a forma federativa permaneceu pétrea no texto e esvaziada na prática: ICM tutelado, política tributária ditada pelo centro. Ferdinand Lassalle explicaria: cláusula pétrea sem respaldo nos fatores reais de poder é apenas folha de papel.

A Constituição de 1988 tentou reverter dois séculos de pêndulo. Manteve a Federação como cláusula pétrea, agora mais protegida que a própria República. Elevou o Município a ente federativo, inovação sem paralelo no mundo. O STF (Supremo Tribunal Federal), desde a ADI 2024, fixou o critério: protege-se o núcleo essencial da autonomia dos entes, não a fotografia histórica das competências de 1988.

Mas, na tributação do consumo, 1988 trocou um problema por outro: da unidade sem autonomia para a autonomia sem unidade. Vinte e sete legislações estaduais e mais de 5.000 municipais, cada uma com seu ICMS ou seu ISS, transformaram o território em balcão de negociação. A guerra fiscal foi a face contemporânea da mesma doença: o pacto federativo voltado contra si mesmo.

Chamo esse fenômeno de assombração federativa. Não é inimigo externo; é o próprio sistema, mal desenhado, que se pune. Durante dois séculos alternamos os polos sem jamais encontrar equilíbrio: ora o centro engolindo a autonomia, ora a autonomia devorando a unidade.

A Emenda Constitucional 132/2023 rompeu o pêndulo. Não com mais um decreto de centralização, nem com mais uma rodada de fragmentação, mas com uma instituição: o Comitê Gestor do IBS. Pela primeira vez em 135 anos de história republicana, a cláusula pétrea da Federação ganhou um motor.

O desenho é preciso. Estados e Municípios passam a exercer juntos a competência sobre o novo imposto: não mais uma fatia cada um, separadamente, mas o exercício compartilhado da mesma competência.