A evolução das concessões e a proposta de alteração da lei

A criação das agências reguladoras, a partir da segunda metade da década de 1990, também teve papel importante nessa evolução. Grande parte das soluções adotadas nos últimos anos não surgiu diretamente da Lei nº 8.987/1995, mas de normas setoriais, contratos mais recentes e decisões das próprias agências. Isso permitiu avanços, mas também criou diferenças entre setores, entes federativos e até mesmo entre contratos de um mesmo setor celebrados em rodadas distintas. Uma das propostas do PL nº 2.373/2025 é justamente trazer parte dessas práticas para a lei geral, permitindo sua aplicação de forma mais uniforme.

Por suas características, o modelo de concessão comum funciona melhor quando o serviço possui demanda e receita suficientes. Caso tais serviços fossem prestados em um mercado privado, o prestador calcularia seus custos e suas margens a fim de obter um resultado que justificasse o risco da operação. Na concessão, entretanto, esse cálculo é pressionado pela modicidade tarifária afinal, se trata de um serviço público prestado por um particular, mas que, em última instância, continua sendo público e submetido mormente ao Interesse Público. Com o tempo, as concessões comuns passaram a ser menos atrativas tanto para a iniciativa privada quanto para o poder público, que começou a enfrentar dificuldades para encontrar parceiros. Alguns operadores já contratados também passaram a apresentar problemas para manter a prestação dos serviços e a própria saúde financeira. Rodovias com tráfego baixo, sistemas de transporte deficitários, hospitais, unidades prisionais e outros projetos sociais dificilmente conseguem ser financiados única e exclusivamente por uma tarifa limitada pela modicidade e pelo Interesse Público.

Diante dessa situação e seguindo uma tendência internacional, a Lei nº 11.079/2004 criou as parcerias público-privadas para preencher esse espaço. A PPP não rompeu com o modelo anterior. Na verdade, ela é uma nova modalidade de contrato administrativo de concessão prevendo as opções “patrocinada” ou “administrativa” que ampliou as formas de remuneração do particular. Na concessão patrocinada, a tarifa paga pelo usuário é complementada por pagamentos públicos. Na concessão administrativa, a Administração é a usuária direta ou indireta do serviço e paga pela sua disponibilização.