Agendas em disputa e o programa de Lula

O programa de governo apresentado pela candidatura de Lula é surpreendentemente moderado, sobretudo na sua agenda econômica. Na agenda fiscal, o texto enaltece o arcabouço fiscal e propõe sua continuidade. O papel das empresas estatais no desenvolvimento também é uma ausência notável, com a exceção do espaço dedicado à Petrobras. Os bancos públicos não ocupam posição central e o BNDES sequer é mencionado. Os juros são apontados como um problema para o desenvolvimento, mas não há uma única menção ao Banco Central. O contraste com programas anteriores do PT, com declarações recentes de Lula e com o intenso debate econômico dentro da própria coalizão é evidente. Mais do que uma simples escolha de redação, essas ausências revelam uma disputa entre diferentes projetos econômicos que poderá dar o tom de um eventual quarto governo Lula.

No meu último livro, "Brasil em Disputa", defendo a tese de que a história econômica brasileira é marcada pelo conflito entre duas agendas antagônicas: a distributiva e a neoliberal. A primeira se apoia na Constituição para utilizar o gasto público e o Estado como indutores de um crescimento que vai resultar da distribuição de renda e da força do mercado interno. Já a segunda agenda propõe reformar a Constituição para reduzir gastos públicos e o protagonismo estatal, e assim buscar estimular o crescimento com base na melhoria das condições de oferta.

Essa distinção não pretende descrever governos como expressões puras de uma ou outra agenda, mas oferecer um método de análise do projeto econômico com base na predominância de uma delas em cada governo ou política econômica. O arcabouço fiscal é um bom exemplo de como o atual governo Lula combina as duas agendas, uma vez que ele é pouco compatível com uma agenda distributiva vocalizada pelo governo.

Recentemente, passamos a tratar como indispensável um teto para o crescimento dos gastos públicos, a julgar pelo debate econômico e pelo próprio programa da coligação de Lula. Mas vale lembrar que esse limite não existia nos governos FHC e tampouco nos dois primeiros governos Lula. Entre 2003 e 2010, o gasto do governo federal cresceu, acima da inflação, cerca de 5% ao ano e, ainda assim, o governo registrou elevados superávits primários e a dívida pública caiu significativamente.

Uma regra que estabelece o teto de gastos só foi instituída em 2016, pela Emenda Constitucional 95. Desde então, os patamares de dívida são bem maiores. Isso se explica por vários fatores, incluindo a forte expansão do gasto público durante a pandemia. Mas há uma diferença importante entre os dois períodos: o crescimento econômico foi muito maior antes do teto do que depois de sua instituição, e é razoável discutir em que medida a própria restrição fiscal contribuiu para essa diferença. Além disso, o gasto primário não tem sido o principal determinante da dinâmica da dívida pública. Ao lado do crescimento nominal do PIB, os juros, que não estão sujeitos ao teto, desempenham papel central nessa trajetória.

Além disso, o arcabouço fiscal impõe uma restrição estrutural à agenda distributiva e tende a favorecer reformas de caráter neoliberal.