Além dos 25%: alterações contratuais excepcionais nas empresas estatais

O limite de 25% para acréscimos contratuais é conhecido por quem trabalha com contratação pública.

Menos simples é decidir o que fazer quando a observância mecânica desse percentual conduz a uma solução mais cara, lenta e prejudicial ao serviço prestado.

A questão ganhou novo fôlego com o Acórdão 1.753/2026 do plenário do Tribunal de Contas da União (TCU).

Ao interpretar a Lei nº 14.133/2021, o TCU afirmou que alterações quantitativas e qualitativas, unilaterais ou consensuais, submetem-se, como regra, aos limites do artigo 125, que prevê a observância do teto de 25% do valor inicial atualizado do contrato para acréscimos e supressões nas obras, serviços e compras.

Admitiu, porém, que alterações consensuais ultrapassem esses percentuais quando forem necessárias à completa execução do objeto original e apresentarem viabilidade técnica, econômica e social. [1] O precedente foi proferido sob a ótica da Lei nº 14.133/2021 e não se aplica diretamente às empresas públicas e sociedades de economia mista, regidas pela Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais).[2] Ainda assim, ele provoca uma pergunta inevitável: faria sentido que o regime concebido para dar maior capacidade de atuação às estatais fosse, nesse ponto, absolutamente mais rígido do que o regime da administração direta? A resposta exige cautela.

O artigo 81, §§ 1º e 2º, da Lei das Estatais estabelece os percentuais de 25% e 50% e dispõe que nenhum acréscimo ou supressão poderá superá-los, exceto as supressões consensuais.[2] O termo “nenhum” é um obstáculo textual relevante.

Não é juridicamente adequado ignorá-lo em nome de uma invocação genérica de eficiência.

Também não é adequado encerrar a interpretação na literalidade.

O limite protege a correspondência entre o que foi licitado e o que será executado, a isonomia, a competição, a previsibilidade econômica e o planejamento.

Ele é instrumento dessas finalidades, não um valor autônomo.

Uma alteração inferior a 25% pode ser ilegal se introduzir objeto novo, transfigurando de alguma forma o objeto do certame.

Uma alteração superior em circunstância extraordinária pode, por sua vez, preservar a mesma prestação e ser causada por mudança institucional superveniente à licitação.

Regime contratual próprio A Constituição prevê que as estatais terão estatuto jurídico próprio e se sujeitarão ao regime das empresas privadas, sem dispensar os princípios da administração pública.[3] Na ADI 1.846/SC, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a liberdade negocial dessas entidades, ressalvadas as limitações constitucionais e legais.

O julgamento não cuidou de aditivos, mas confirma que as estatais possuem ambiente contratual próprio.[4] Essa identidade aparece nos artigos 69 e 72 da Lei nº 13.303/2016.